Nghiên cứu năng lực công chức xây dựng và thực thi chính sách, pháp luậtlà một hướng nghiên cứu mới trong bốicảnh hướng đến xây dựng một Chính phủ kiến tạo, phục vụ nhân dân.

Kết quả nghiên cứu chỉ ra một tập hợp năng lực cần có cho nhà nước kiếntạo đối với yêu cầu tuyển dụng và phát triểncông chức. Cách tiếp cận năng lực công chức có thể so sánh với vị trí việc làmvà biên chế trong quản lý công chức.

1. Đặt vấn đề

Năng lực công chức xây dựng và thực thi chính sách, pháp luật được đặtra trong bối cảnh đẩy mạnh công nghiệphóa, hiện đại hóa và hội nhập quốc tế; đổi mới trong xây dựng chính sách,phápluật ở nước ta nhằm hướng đến xây dựng một Chính phủ kiến tạo, phục vụ nhân dân.

Trên cơ sở đường lối chính trị và hoạch định chính sách, pháp luật, Đảngvà Nhà nước ta đã tổng kết 30 năm thựchiện đường lối đổi mới, tổng kết 10 năm thực hiện Nghị quyết số 48 vềChiếnlược xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật và Nghị quyết số 49 của Bộ Chínhtrị về Chiến lược cải cách tư pháp. Nghị quyết Đại hộiĐảng lần thứ XII đặt vấn đề gắn kết giữa xây dựng pháp luật và thực hiện phápluật, trong đó, có nội dung chuyển hướng chiến lược từ xây dựng sang hoàn thiệnpháp luật gắn với hiệu quả thi hành pháp luật.

Hiến pháp năm 2013 và Luật tổ chức Chính phủ, Luật tổ chức chính quyềnđịa phương, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật cùng các văn bản quy địnhchi tiết đã đổi mới quy trình xây dựng pháp luật với việc xác định xây dựngchương trình pháp luật phải dựa trên các đề án chính sách, trách nhiệm xây dựngpháp luật và tổ chức thi hành pháp luật của Chính  hủ, các bộ, ngành, chính quyền địa phương. Nhưvậy, phân tích chính sách là rất quan trọng đối với quá trình xây dựng và thựcthi chính sách, pháp luật.

Trong thực tiễn, sự bất cập trong thi hành pháp luật còn xảy ra, cònthiếu gắn kết giữa xây dựng và thực thi pháp luật, giữa các nội dung chính sáchvà pháp luật, công đoạn và tuân thủ thực thi pháp luật cũng như hạn chế về theodõi, đánh giá thi hành pháp luật, thi hành các văn bản quy phạm pháp luật. Đánhgiá xã hội đối với xây dựng pháp luật, thi hành pháp luật của cơ quan nhà nướccòn nhiều hạn chế.

Từ phân tích nêu trên, việc đổi mới xây dựng chính sách, pháp luật cầnđược thiết kế lại như sau: Thứ nhất, gắn với chu trình chính sách, yêu cầu đặtra đối với công chức trong hệ thống chính trị, đó là năng lực phát hiện, nhậndiện vấn đề chính sách hoặc phát hiện chính sách đang vận hành hiện tại có vấnđề cần phải điều chỉnh, sửa đổi, bổ sung. Thứ hai, yêu cầu về năng lực của cánbộ, công chức trong hệ thống nhà nước đối với việc xây dựng chính sách. Thứ ba,năng lực công chức cần phải có để tham gia soạn thảo, ban hành văn bản quy phạmpháp luật.Thứ tư, năng lực công chức cần có để thực thi pháp luật trong thực tế.Thứ năm, năng lực công chức phảicó để thực hiện chương trình, dự án. Thứ sáu,năng lực công chức cần có để theo dõi, đánh giá thi hành pháp luật.

2. Năng lực thực thi công vụ

2.1 Năng lực nhận diện vấn đề chính sách, pháp luật

Nhận diện vấn đề chính sách là giai đoạn khởi đầu trong chu trình chínhsách, là phát hiện nhu cầu tương lai củađời sống xã hội cần phải giải quyết hoặc đạt được bằng chính sách. Năng lựccông chức ở đây là nhận diện về nhu cầu tương lai của xã hội, là khoảng cách giữamức sống hiện tại với tương lai theo quy luật vận động và phát triển. Khoảngcách đó chính là mâu thuẫn, nếu mâu thuẫn được giải quyết thì khoảng cách đượclấp đầy; theo đó, những mẫu thuẫn xã hội nảy sinh phải được nhà nước giải quyếtbằng chính sách. Năng lực này chính là tập hợp các khả năng của công chức tronghệ thống hóa lý luận, tìm kiếm thu thập thông tin thực tiễn và năng lực phântích chính sách ban đầu. Năng lực công chức phân tích những vấn đề kinh tế - xãhội để quyết định đưa vấn đề chính sách vào nghị trình nhằm giải quyết những vấnđề chính sách đáp ứng nhu cầu quản lý nhà nước trong từng lĩnh vực của đời sốngxã hội. Năng lực chính sách của công chức trong nhận diện vấn đề còn là khảnăng thu thập, phân tích các nguyện vọng của người dân, của chủ thể quản lý xãhội.

2.2 Năng lực hoạch định, xây dựng chính sách, pháp luật

Năng lực hoạch định chính sách của cán bộ, công chức đòi hỏi khả năngxác định vấn đề và đề xuất chính sách đượcthực hiện qua năng lực tổng quan vấn đề chính sách. Công chức cần có khả năngxác định mối quan hệ biện chứng giữa vấn đề chính sách với môi trường, đó là sựtương tác giữa các vấn đề chính sách, như ô nhiễm môi trường và sức khỏe ngườidân. Điều đó cho thấy năng lực công chức cần có khả năng phân tích, dự báo về vấnđề chính sách mà chỉ có thể giải quyết, đạt được bằng mục tiêu chính sách để tạora sự phát triển.

Năng lực công chức trong hoạch định và xây dựng chính sách bao gồm khảnăng xác định quy mô, mức độ nghiêm trọng của vấn đề. Từ năng lực tổng quan vấnđề chính sách, công chức cần có năng lực tiến hành nghiên cứu thực tiễn để xácđịnh quy mô, mức độ nghiêm trọng của vấn đề trong đời sống kinh tế - xã hội. Việclựa chọn vấn đề chính sách dựa vào tính bức xúc của vấn đề chính sách so vớinhu cầu xã hội, nguyện vọng của người dân và doanh nghiệp, đồng thời căn cứ vàoyêu cầu quản lý nhà nước đối với vấn đề chính sách, năng lực tổ chức giải quyếtvấn đề chính sách của nhà nước là những biến số quan trọng mà công chức phải cóđể phân tích và ra quyết định chính sách.

Trong xây dựng chính sách, pháp luật ở các tổ chức nhà nước, năng lựccông chức trong lựa chọn vấn đề chính sách, khả năng tham gia xây dựng và thựchiện chính sách của đối tượng chính sách cần được quan tâm nghiên cứu. Đòi hỏicông chức nghiên cứu, trình bày vấn đề chính sách một cách rõ ràng, nội dung đầyđủ các phần từ mô tả vấn đề, nguyên nhân gây ra, phân tích bản chất vấn đề đểkhẳng định năng lực đề xuất các giải pháp và công cụ chính sách cũng như khảnăng thiết kế các phương án chính sách chính là khả năng then chốt để đánh giá mộtcông chức có năng lực hay không. Năng lực phân tích chính sách của công chứccòn thể hiện ở khả năng phân tích cụ thể các giải pháp và các công cụ chínhsách, xem xét, phân tích
ưu, nhược điểm của mỗi phương án chính sách làm cơ sởcho việc lựa chọn phương án chính sách hợp lý nhất.

Công chức cần có khả năng hoàn thiện và thuyết phục phương án tối ưu vàđề xuất việc ban hành chính sách để giảiquyết vấn đề chính sách. Điểm mấu chốt của năng lực công chức là phải xác minhđược mối quan hệ nhân quả của các yếu tố tác động tới vấn đề chính sách để xácđịnh đúng bản chất của vấn đề với các nguyên nhân gây nên vấn đề chính sách. Đểlàm được điều này công chức cần có khả năng lập danh sách các giả thuyết về cácmối quan hệ và chứng minh các giả thuyết đó. Công chức cũng phải có khả năng sửdụng các công cụ phân tích cho quá trình ra
quyết định như cây quyết định, phân tích cây vấn đề,phân tích cây mục tiêu để sử dụng hiệu quả cho việc phân tích chính sách. Đồngthời, năng lực nghiên cứu khoa học sẽ giúp xác định đâu là vấn đề chính và cốtlõi, đâu là vấn đề phụ và vấn đề nhánh, đưa ra danh mục các vấn đề cần giải quyếtvà vấn đề có thể giải quyết giúp cho công chức xây dựng thành công các đề ánchính sách. Điều này quyết định chất lượng chính sách sau khi được ban hành.

Năng lực công chức trong xây dựng chính sách còn thể hiện qua năng lựcxây dựng các chỉ số đo lường tin cậy và khung giám sát đánh giá chính sách mộtcách khoa học.

Công chức cần có kỹ năng đối với việc xác định giải pháp chính sáchcông là việc tìm các giải pháp cho các nguyên nhân của vấn đề chính sách mangtính đồng bộ, có khả năng xây dựng “giải pháp chính sách đồng bộ”. Công chức cầncó khả năng thiết lập danh mục các vấn đề ưu tiên cần xử lý sau khi xác định vấnđề chính sách một cách mạch lạc, dựa trên nguyên nhân cốt lõi, mức độ nghiêm trọng,tần suất xuất hiện, quy mô, mục tiêu xử lý, cách thức tác động, nguồn lực sẵncó, tùy theo hoàn cảnh cụ thể. Công chức cần có năng lực lựa chọn giải phápcông cụ chính sách, hay nói cách khác là sự lựa chọn phương pháp để can thiệpvào những vấn đề chính sách lựa chọn; trong đó có năng lực quyết định lựa chọngiải pháp, bắt buộc thực hiện với công cụ pháp luật dựa trên các chế tài cụ thể,giải pháp dựa trên lợi ích kinh tế, thể chế xã hội, tâm lý xã hội, giá trị xã hội.Như vậy, bên cạnh khả năng đưa ra giải pháp chính sách, năng lực công chức cònphải xem xét cách thức tác động phù hợp để đạt được mục tiêu chính sách. Trongđó, hiểu biết của công chức về cách thức tác động tới tâm lý, tư tưởng tác độngtới hành vi của chủ thể chính sách là rất quan trọng.

Năng lực hiểu biết về sự can thiệp chính sách thông qua lợi ích kinh tế,đó là hiểu biết về chủ thể chính sách với khả năng trí tuệ tự lập cao, riêng lẻ,có tư duy kinh doanh, rất nhanh nhạy với thị trường, môi trường thông tin đầy đủ,không có rào cản gia nhập, chi phí giao dịch thấp.

Năng lực hiểu biết về sự can thiệp chính sách thông qua quan hệ cộng đồnglà sự hiểu biết về chủ thể chính sách bị ràng buộc bởi quan hệ cộng đồng, chẳnghạn như thành viên của các cộng đồng nông thôn, các tổ chức xã hội, các nhóm sởthích, các nhóm thân tộc, họ hàng, bạn bè. Sự hiểu biết về công cụ này chỉ hoạtđộng hiệu quả nếu các quy định, thể chế cộng đồng được thi hành.

Năng lực hiểu biết về sự can thiệp chính sách thông qua giá trị xã hộilà sự hiểu biết về tạo niềm tin, hệ giá trị được mọi người tôn trọng và yêuthích. Sự hiểu biết về công cụ này đặc biệt có tác dụng đối với các tôn giáo vàlý tưởng chính trị. Điều đó có nghĩa là cần tạo ra sự đồng thuận về các giá trịmà các đối tượng bị tác động theo đuổi. Năng lực hiểu biết về sự can thiệpchính sách thông qua tâm lý đám đông là sự hiểu biết áp dụng cho chủ thể chínhsách đang có nhu cầu về vấn đề cần xử lý. Sự hiểu biết về công cụ này có hiệu lựctrong môi trường thiếu thông tin đối chiếu, đối tượng bị tác động không thể xácđịnh được hành động dựa trên thông tin hiện có mà phải dựa vào người khác.

2.3 Năng lực soạn thảo, ban hành pháp luật

Năng lực của công chức trong việc soạn thảo, ban hành pháp luật cũng rấtquan trọng. Một trong những giải pháp chính sách liên quan đến chế tài bắt buộcvới những quy tắc xử sự có tính bắt buộc chung do nhà nước ban hành hoặc thừanhận, việc ban hành các văn bản thi hành văn bản quy phạm pháp luật ở các bộ,ngành và địa phương, đó là năng lực ban hành văn bản quy định chi tiết của côngchức. Năng lực của công chức phải đảm bảo việc ban hành kịp thời, đầy đủ văn bảnquy định chi tiết thi hành văn bản quy phạm pháp luật. Hiện nay, các văn bảnquy định
chi tiết hoặc hướng dẫn thi hành còn chậm, chưa kịp thờiđáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước. Theo báo cáo theo dõi thi hành pháp luật năm2014 của Bộ Tư pháp: “Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và các bộ, cơ quan ngang bộđã ban hành 111/206 văn bản, đạt 53,88%. Trong đó, Chính phủ, Thủ tướng Chínhphủ đã ban hành 52/87 văn bản (44 nghị định, 08 quyết định, bằng 41,26% so vớinăm 2013), đạt 59,77%. Số chưa ban hành là 35/87 văn bản (33 nghị định, 02 quyếtđịnh), chiếm 40,23%. Các bộ, cơ quan ngang bộ đã ban hành 59/119 văn bản (56thông tư, 03 thông tư liên tịch), đạt 49,57%. Số “nợ đọng”, chưa ban hành là60/119 văn bản (47 thông tư,
13 thông tư liên tịch), chiếm 50,42%. Trong tổng số 111văn bản quy định chi tiết đã ban hành, chỉ có 15 văn bản có hiệu lực cùng vớihiệu lực của luật, pháp lệnh, chiếm 18,75%; 39 văn bản có hiệu lực sau luật,pháp lệnh từ 3 tháng trở lên, chiếm 48,75%; 21 văn bản có hiệu lực sau luật, pháplệnh từ 6 tháng trở lên, chiếm 26,25%; 01 văn bản có hiệu lực sau luật, pháp lệnhtrên 01 năm, chiếm 1,25%. Đa số luật, pháp lệnh có tới 100% văn bản quy địnhchi tiết ban hành trong năm 2014 đều chậm tiến độ.

Năm 2015, có 33/144 văn bản (04 nghị định, 22 thông tư, 07 thông tưliên tịch) nợ ban hành quy định chi tiết 14 luật, chiếm 22,92%. Trong số 33 vănbản nợ ban hành, có 18 văn bản (01 nghị định, 14 thông tư, 03 thông tư liên tịch)đang soạn thảo, 07 văn bản (06 thông tư, 01 thông tư liên tịch) đã thẩm định và08 văn bản (03 nghị định, 02 thông tư, 03 thông tư liên tịch) đã được trình cơquan có thẩm quyền xem xét, ban hành”(1).

Năng lực công chức rất quan trọng trong việc đảm bảo tính thống nhất, đồngbộ của văn bản quy phạm chi tiết hoặc hướng dẫn thi hành. Hiện nay năng lựccông chức trong nội dung này còn hạn chế. Báo cáo theo dõi thi hành pháp luậtnăm 2014 đã chỉ ra: “Từ ngày 01/01/2014 đến tháng 12/2014, Bộ Tư pháp đã tiếnhành kiểm tra 65 văn bản quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh (gồm 59thông tư, 06 thông tư liên tịch) được các bộ, cơ quan ngang bộ ban hành từ ngày26/12/2013 đến ngày 17/10/2014. Qua kiểm tra, phát hiện 07 văn bản có dấu hiệuchưa phù hợp với pháp luật, trong đó có 01 văn bản sai về nội dung, còn lại 06văn bản (04 văn bản được ban
hành trong năm 2013 và 02 văn bản được ban hành trongnăm 2014) có sai sót về thể thức và không ảnh hưởng đến nội dung cũng như đốitượng áp dụng của văn bản”(2).

Năng lực công chức bảo đảm tính khả thi của văn bản chi tiết cũng là vấnđề cần nghiên cứu. Công chức cần có khả năng soạn thảo văn bản chi tiết hoặcvăn bản hướng dẫn thi hành phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế – xã hội,phù hợp với văn hóa, phong tục, tín ngưỡng tôn giáo địa phương, điều kiện thựctế về tổ chức bộ máy, nguồn nhân lực, nguồn tài chính, biện pháp giải quyết vấnđề và chế tài xử lý phù hợp.

2.4 Năng lực triển khai luật, theo dõi đánh giá thi hành pháp luật

Năng lực công chức triển khai luật trước hết là việc đảm bảo điều kiệnthi hành văn bản quy phạm pháp luật. Đó lànăng lực tuyên truyền, phổ biến pháp luật đối với chủ thể pháp luật, nhất là chủthể thực hiện là người dân, doanh nghiệp. Năng lực đánh giá nhu cầu đào tạo, bồidưỡng, năng lực truyền thông, năng lực tổ chức tập huấn hoặc tổ chức hội nghịphổ biến pháp luật, năng lực lên lớp, năng lực đánh giá tuyên truyền, phổ biếnpháp luật.

Năng lực quan trọng nhất trong thực hiện pháp luật là khả năng theodõi, đánh giá thi hành pháp luật, trong đó quan trọng là khả năng xây dựngkhung theo dõi thi hành pháp luật và hệ thống thu thập dữ liệu về theo dõi thihành pháp luật. Năng lực công chức xây dựng các chỉ số theo dõi, đánh giá củacông chức cần rõ ràng, cụ thể, mang tính định lượng, có thể so sánh, đánh giáđược và khung theo dõi phải bảo đảm tính phát triển theo hướng mở với bộ chỉ sốthể hiện ở khả năng dự báo để có thể chỉnh sửa, bổ sung các loại thông tin, dữliệu, phù hợp với các yêu cầu của thực tiễn đời sống xã hội hiện tại và tươnglai. Năng lực công chức trong việc xây dựng khung theo dõi thi hành pháp luậtcho 3 cấp độ: 1) theo dõi 01 văn bản luật, pháp lệnh…); 2) theo dõi ngành, lĩnhvực pháp luật; 3) theo dõi cả hệ thống pháp luật. Đối với cấp độ thứ nhất, theodõi và đánh giá thi hành một/một số chính sách hoặc một/một số luật trong mộtlĩnh vực với mục tiêu được xác định rõ, cụ thể khi xây dựng chính sách và soạnthảo luật. Đối với cấp độ thứ hai, theo dõi và đánh giá thi hành chính sách,pháp luật liên quan ngành, lĩnh vực với mục tiêu cải thiện quản lý theo định hướngkết quả, mục tiêu phát triển ngành, lĩnh vực hoặc giám sát chính sách, pháp luậtvà chính sách, pháp luật thuộc trọng tâm chương trình và kế hoạch hành động củaChính phủ, bộ, ngành. Đối với cấp độ thứ ba, mục tiêu là hoàn thiện hệ thốngpháp luật phục vụ phát triển với kế hoạch chiến lược phát triển kinh tế – xã hội.

Như vậy, yêu cầu khả năng công chức sử dụng cách tiếp cận mới theo dõivà đánh giá thi hành pháp luật theo địnhhướng kết quả. Đây là phương thức quản lý, thông qua đó nhà quản lý công xác địnhcác kết quả cần đạt được một cách cụ thể, rõ ràng và dài hạn, định hướng tất cảcác nỗ lực và hoạt động vào việc đạt được các kết quả một cách hiệu lực, hiệuquả. Việc sử dụng cách tiếp cận mới, phương thức quản lý hiện đại, tập trungvào việc đạt được kết quả, đo lường kết quả thường xuyên, đưa ra các hiệu chỉnhliên tục hiệu quả và hiệu lực thực hiện chính sách làm tăng tính minh bạch vàtrách nhiệm giải trình về việc sử dụng các nguồn lực công. Cách tiếp cận theodõi thi hành pháp luật định hướng kết quả là phương tiện thúc đẩy quản trị nhànước tốt và quản lý công tốt do các đặc trưng sau: 1) chú trọng đến các kết quả(đầu ra, kết quả đầu ra, tác động); 2) chú trọng đến lập kế hoạch theo kết quảvà đánh giá sự tiến triển hướng tới đạt được các mục tiêu mong đợi; 3) sử dụnghệ thống (khung) theo dõi và đánh giá các kết quả thực hiện, thu thập dữ liệu,số liệu; 4) chú trọng đến cải thiện kết quả liên tục. Việc sử dụng cách tiếp cậnquản lý định hướng kết quả vào quản lý quá trình thực hiện pháp luật là việcđánh giá theo các chỉ số kết quả với kết quả thi hành chính sách, pháp luật vàcao nhất là chỉ số tác động của việc thực hiện chính sách, pháp luật so với cácmục tiêu tác động được dự báo khi xây dựng chính sách, pháp luật trên cơ sở: Thứnhất là việc theo dõi các chỉ số đầu vào với các điều kiện thi hành, cơ chếpháp lý bảo đảm và các chỉ số đầu ra với mức độ thực thi pháp luật, hiệu lựcthi hành pháp luật dựa trên hệ thống thu thập dữ liệu đầu vào thể hiện nguồn lựcđầu vào để đạt được các mục tiêu đề ra; Thứ hai là việc theo dõi các chỉ số đầura thể hiện kết quả được tạo ra từ việc huy động và sử dụng các nguồn lực chothi hành pháp luật; Thứ ba là theo dõi chỉ số kết quả thể hiện trực tiếp hiệuquả, thực trạng, tiến trình đạt được của các mục tiêu/chỉ tiêu đề ra; Thứ tư làtheo dõi các chỉ số ảnh hưởng/tác động phản ánh tính hiệu quả, đo lường tác độngkinh tế – xã hội theo thời gian dài và trên diện rộng.

2.5 Năng lực thực hiện chương trình, dự án

Trong xây dựng và thực hiện chính sách, việc thực hiện các giải phápchính sách có thể không dùng đến công cụluật pháp. Đó là các chương trình, dự án được thiết kế để triển khai thực hiệngiải pháp chính sách một cách kịp thời. Do đó, yêu cầu năng lực công chức trongxây dựng, thiết kế chương trình, dự án quyết định khả năng thành công củachương trình, dự án đó. Năng lực thiết kế chương trình, dự án của công chức baogồm cả khả năng đánh giá lại vấn đề của giải pháp chính sách lớn, thiết kế mụctiêu của chương trình, dự án; thiết kế các hoạt động và khung giám sát đánhgiá, tổ chức các đầu vào như tài chính, nhân lực, phương tiện cơ sở vật chất cầnthiết. Năng lực công chức trong việc quản lý, huy động các bên tham gia (chủ thể)nhất là người dân là vô cùng quan trọng trong thực hiện chương trình, dự án.

Ghi chú:

(1),(2) Báo cáo của các bộ, ngành Trung ươngvà các địa phương về thực hiện Nghị định số 59 ngày 28/7/2012 của Chínhphủ về theo dõi thi hành pháp luật (năm 2014, 2015, 2016).

PGS.TS. Đỗ Phú Hải - Trường Đại học Nội vụ HàNội

Nguồn: tcnn.vn